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房地產政策:一場艱難的平衡

 

    中國房地產市場的核心問題已經從總量不足逐步過渡到住房占有的不平衡,這意味著調控政策的目標將更為多元化,調結構將是住房政策的長期目標。基于現實的約束條件,在長效機制未能確立的條件下,未來周期性的房地產政策將是一場艱難的平衡,需要參考GDP增長率、房價上漲率兩項核心指標在多個目標之間權衡選擇,調控難度會更大,調控效果也更難預估。

    底線邏輯決定了短期的房地產政策仍將表現出明顯的階段性和逆周期特征。房地產銷量對于政策轉向或轉向的預期仍然具有領先性。房產稅試點擴圍的時間點和試點方案將部分取決于經濟增長的環境。房價目標和問責機制決定了行政干預措施在短期內難以退出。通過土地改革釋放住宅用地的政策效果需要時間檢驗。

    自1998年以來,在中國房地產市場16年的發展歷史上,累計有5年處于房地產市場改革試水和方案準備完善階段,7年處于緊縮狀態,1年處于放松狀態。從這段歷史看,不同程度的調控是中國房地產市場面臨的常態。那么,在新的條件下,這種格局是否會發生變化?

    一、政府決策面臨約束條件的異同

    如果我們把決策者視為經濟理性人,不同階段的房地產政策走向以及一項政策在現實中的執行力度都不同程度地取決于決策者所面臨的約束條件。因此,房地產政策分析的前提和關鍵應該是研究現實約束條件的變化。

    (一)相同之處

    第一,房地產作為經濟增長和經濟轉型的支撐力,這一客觀事實沒有發生變化。具體而言:(1)雖然本屆政府更為強調經濟轉型和結構調整,更為注重市場在配置資源中的決定性作用,然而,這并不代表政府對經濟增長的訴求明顯降低,也不代表房地產在經濟增長中的角色明顯弱化。(2)事實上,隨著中國經濟舊模式的源動力已經趨弱,新動力尚未形成,經濟增長處于高速向中高速轉換的“空窗期”,如何保證這種轉換的平穩實現,而不至于出現失速下滑,始終是決策層面臨的現實約束。從這個角度看,與上一屆政府相比,考慮到出口和制造業投資對GDP的貢獻難以明顯改善,房地產仍然是守住增長底線的支撐力,同時也為改革轉型奠定一個“緩沖區”。

    第二,土地“招拍掛”機制作為房地產市場和土地財政運行的基石,這個基礎條件在可以預見的未來幾年都很難有實質性變化。歸根結底,商品房用地供應不足,地方政府對土地財政過度依賴只是一個結果,它是對土地“招拍掛”機制的“響應”。如果這個機制不變化,那么我們仍將看到:(1)住宅用地供給仍然難以提升,地方政府更傾向于以更多供給工業用地吸引投資、更少供給住宅用地獲取土地出讓收益的傳統邏輯不會有明顯變化。2006年工業用地全面實行“招拍掛”出讓以來,工業用地供給迅速占領市場主體地位,到目前為止,似乎未見下降趨勢。(2)在城市建設用地擴張控制增量,這個政策很難落地。

第三,房價控制依然占有重要的決策權重,這一點預計在短期內也不會有明顯的變化。盡管到目前為止新一屆政府并未對控制房價有過公開的表態,市場也廣泛預期房價控制目標和問責機制會有所淡化,并寄望于供給體系的多元化,以使市場之手發揮更大的作用。然而,事實上,由于房價過快上漲會惡化財富和收入分配,產生社會問題,兩屆政府都對房價上漲保持著比較謹慎的態度。這也是北京、上海、深圳和廣州在年底“問責考核”之前紛紛推出新一輪調控的背景所在。

    (二)不同之處

    第一,房地產市場自身的基本驅動力已經變弱,對調控的承受能力將會下降,一項政策的出臺可能會產生難以預料的負面沖擊,因此,調控力度的把握與平衡將比以往更加困難。盡管2013年房地產市場經歷了一輪比較明顯的反彈,但是這輪反彈存在幾個顯著的特點:(1)它發生在經濟增長比較疲弱的時期,這意味著成交量背后的支撐力要么來自于歷史儲蓄的積累,要么來自于杠桿率的擴張,持續性不強。(2)年輕人婚房市場的需求占比提升,但這種需求的釋放難以持續太長時間。從世聯地產的數據來看,2013年,世聯客戶中,30歲以下的購房者占比為45%,較之2007年的15%已經提升了30個百分點,這意味著年輕人的自住型婚房需求正在快速釋放,預計仍可以持續幾年,但不會太久。(3)盡管一線城市房價仍在明顯上漲,成交量也在快速反彈,但是就全國整體而言的庫存消化壓力并未明顯緩解,個別城市庫存壓力仍然較大,甚至有些城市的房價處于下跌通道。因此,基于本輪市場反彈的這種結構性特點,并進一步考慮到中國經濟增長的速度已經放緩,貨幣也將處于中性偏緊的狀態,可以判斷中國房地產市場的基本支撐因素都在不同程度的弱化。因此,未來的調控將更加難以平衡:既要兼顧經濟增長,又要抑制個別城市的房價上漲,還要預防調控力度不合適所引發的下行風險。

    第二,中國房地產市場的核心問題已經從總量不足逐步過渡到住房占有的不平衡,這意味著調控政策的目標將更為多元化,調結構將會是住房政策的長期目標。官方對這個問題的正式表態是:“解決群眾住房問題是一項長期任務,還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題。”從第六次人口普查數據可以看出,全國家庭戶中56%的家庭人均住房面積低于30平方米,不同地區間城鎮居民住房水平也存在明顯差異,北京、上海、廣東等省市人均住房面積低于全國平均水平。

    第三,中國的房地產市場已經呈現分化的格局,區域之間、城市之間冷熱不均的現象繼續凸顯,顯示中國房地產市場的“整體性”趨弱,結構性和差異性趨強,在這種背景下,未來的房地產政策可能傾向于差別化,而非一刀切。分化格局背后反映的是人口流動的新趨勢。第六次人口普查顯示,單向、集中的人口流動模式決定了個別熱點城市的房地產需求依然旺盛,即使實施嚴格的限購等干預措施,也難以從根本上抑制房價上漲的態勢。反之,部分遭遇人口流失的城市,房價卻承受下滑的壓力。

    第四,以人口城鎮化為核心的新型城鎮化戰略,決定了未來的房地產政策必須對流動人口的住房需求給予必要的關注。盡管從數據上觀察,農村向城鎮的人口遷移規模最大、速度最快的階段已經過去,然而遷移人口的住房問題卻比以往變得更加突出。1996—2005年,平均每年有超過2000萬人從農村進入城市。如此大規模的人口流入并沒有產生太大的住房問題,因為當時這部分人的“流動性”很強,在城市和農村之間呈現季節性流動,并不會產生太多的住房需求。然而,目前雖然流動人口的規模已經明顯下降,但是流動人口的住房需求反而上升,因為他們的流動性開始變差,處于30—40歲的流動人口需要在城市獲得住房,以解決子女的教育等問題。因此,這種矛盾會變得更加突出。

    二、房地產政策未來走向

    在多個目標間權衡選擇,盡管很難對房地產政策走向進行精確的判斷,但是考慮到政策的選擇都基于一定的約束條件,未來并非完全無跡可循。基于這種現實的約束條件,在長效機制未能確立的條件下,未來周期性的房地產政策將是一場艱難的平衡,需要參考GDP增長率、房價上漲率兩相核心指標在多個目標之間權衡選擇,調控難度會更大、調控效果也更難預估。

    (一)底線思維決定了調控的周期性和階段性特征

    底線邏輯決定了短期的房地產政策仍將表現出明顯的階段性和逆周期特征。這意味著:(1)短期內的房地產政策走向仍將取決于經濟增長的速度,如果低于下限(2013年的下限目標很可能仍然是7.5%),政策的選項無非是:弱化舊政策的執行力度、延緩新政策的推出節奏(2013年房產稅試點擴圍之所以沒有進展,在很大程度上是因為經濟增長偏弱的緣故)。(2)房地產銷量對于政策轉向或轉向的預期仍然具有領先性。房地產銷售是最早的領先指標,如果觀察到房地產銷量出現連續的下滑,則可以視為政策即將發生變化的信號,這個傳統邏輯在未來仍然有效。(3)房產稅試點擴圍的時間點和試點方案將部分取決于經濟增長的環境,如果2013年增長壓力依然較大,推出節奏仍有可能繼續延后,或者采取較為溫和的試點方案。例如,不會一步到位地涉及存量,而是采取由增量到存量的逐步過渡。

    (二)房價目標和問責機制決定了行政干預措施在短期內難以退出

    房價目標和問責機制決定了以限購、限貸等抑制需求的行政干預措施在短期內難以退出。這是因為:(1)盡管限購、限貸甚至限售等短期政策是典型的行政干預,不符合市場化的長期方向, 但是對于房價上漲壓力較大的一線和個別二線而言,畢竟這是短期內最有效的手段。(2)房價控制依然是問責考核的核心,地方和中央在這一點上并不存在分歧。北京和上海在象征著市場化改革的十八屆三中全會之前啟動更加嚴厲的行政干預政策即可印證這一點。(3)至少到目前為止,并無數據表明限購、限貸等政策能夠實現控制房價的目標,它的實際效果往往是抑制供應,需求 不會被消滅,只會被延后。正是因為效果不佳,且越往后效果越差,在地方政府的決策框架中, 這些政策不僅難以退出,甚至還會升級。

    (三)長期的住房供應體系將走向“三元供應格局”

盡管到目前為止,我們并沒有看到住房制度改革的路線圖,但是大的方向似乎已經較為清晰, 根據我們的理解,可將之總結為“三元供應格局”:(1)針對底層家庭的安居需求,通過保障房政策給予支持,以守住住房政策的“底線”,實現“兜底”,覆蓋流動人口,且主要“靠租”,合并公租房和廉租房;(2)針對中間“夾心層”的商品房需求,通過財稅、金融等手段的定向支持,使之有能力滿足自住型的首套商品房需求,幫助其擁有產權,分享城市升值的好處;(3)針對高收入家庭的改善需求,通過房產稅等手段予以適度抑制。

    (四)通過土地改革釋放住宅用地的政策效果需要時間檢驗

    第一,集體建設用地的流轉能否為住宅用地提供潛在的空間尚需時間確認。十八屆三中全會提出:“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。”原則上,這種改革方案將會擴大農村集體建設用地的市場化使用范圍,在一定條件下,可以同等參與城鎮化過程,即工商業開發,但是否可以轉換用作住宅開發以及潛在的開發空間有多大都需要客觀評估。更為重要的是,“符合規劃和用途管制前提”這個前置條件,從根本上決定了農村經營性用地的市場化流轉本身還有一段很長的路要走。按照現行的制度安排,至少要符合土地利用規劃、城市發展規劃以及產業發展規劃,這意味著經營性用地流轉的范圍實質上是受限的。表現在各地的試點方案,針對這個限制的解釋通常把流轉之后的用途劃定為工業、商業和旅游等,對商品房開發依然是禁止的。

    第二,土地指標偏緊的珠三角和長三角發達城市更有可能和激勵從存量領域開啟集體建設用地的市場化流轉,并在一定程度上緩解住宅用地緊張的格局。從存量角度看,在工業化程度較高的長三角和珠三角范圍內,目前處于城市拓展區范圍之內,但在產權屬性上仍是集體所有的建設用地存量很大,雖然目前已經是工商業或住宅(小產權)用途,但是使用效率普遍較低,如果能夠在新的改革方向之下,重新配置這部分土地,則不僅可以提升土地的使用效率,也可以釋放出更多的城市用地,而且這部分土地已經處于城市之中,土地價值重估的空間較大,也可以通過稅收的形式讓地方政府分享這部分收益,因此,地方政府推動這項改革的激勵更為明顯。

    (五)市場化是房地產政策的長期方向,可以期待但路途漫長

    第一,十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用更好發揮政府作用”,某種程度上這也代表著房地產政策的長期走向,也被各界廣泛解讀為行政性政策退出、長效機制逐步確立、房地產走向市場化的信號。

    通常,如果說一個房地產市場真正走向完全的市場化,這意味著:(1)任何人,不分戶籍、不分國籍,在任何地方,以自己認為合適的價格購買任何數量的商品房。(2)開發商,以自由競爭的方式獲得土地、獲得資金,向市場提供一定數量和質量的商品房。顯然,從目前的情形看,中國的房地產市場距離這一目標仍然道路漫長。

    第二,如果我們一定要預期房地產市場能夠在未來走向更高的市場化程度,如十八屆三中全會所稱使市場在資源配置中起決定性作用,那么需要做出的政策轉變至少應該包括以下三個層面:(1)供給端,建立多元化的土地供給市場和多層次的資金市場。前者要求農村集體建設用地可以自由入市流轉,城市存量工業用地可以自由轉換用途。后者要求放開股權和債權的融資限制。(2)需求端,按照市場通行標準制定杠桿率約束的條件下,放開以套數和戶籍為限制標準的限購政策。(3)交易端,放開對預售、交易環節的行政審批,放棄對房價的直接干預。

    第三。按照這個長期方向,可以設想,房地產未來的市場化路徑以及改革的優先次序很有可能是:(1)第一步,需要啟動供給端改革,使土地和資金供應實現市場化。目前來看,雖然存量的工業用地通過再開發轉換為住宅用地不存在制度障礙,但在實際操作環節依然進展有限;農村建設用地流動將從存量開始,但能否明顯緩解住宅用地供給也需要檢驗。可能性比較大的是,再融資放開以及融資渠道的多元化比較值得期待。(2)第二步,啟動需求端改革,逐步退出限購、限貸等行政干預措施,建立以稅收、金融手段等市場工具為主的長效機制,在經濟環境穩定的情況下,適時啟動房地產試點和立法,預計這項工作將在幾年內會有所啟動,但是顯現效果卻需要更長的時間。

 

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